L’istituto della diffida amministrativa nelle ispezioni sul lavoro

Nel caldo pre-ferragostano di questi giorni è entrato in vigore il 2 agosto u.s. il D.L.vo 12 luglio 2004, n. 103 il quale obbliga, in una una logica di semplificazione dei controlli nelle attività economiche, tutte le Pubbliche Amministrazioni. Il provvedimento necessita, al momento, per la piena attuazione, di alcune attuazioni amministrative importanti come il fascicolo informatico di impresa con i relativi obblighi di consultazione per chi effettua i controlli che sarà tenuto dalle Camere di Commercio (art. 4), i principi generali del procedimento di controllo (art. 5) il cui onere ricade sia sui Ministeri che sulle Regioni e sugli altri Enti interessati (ovviamente, per le parti di competenza), previsto dall’art. 5, o anche l’impegno delle amministrazioni che debbono “garantire la piena conoscenza degli obblighi ai quali i soggetti controllati sono tenuti ad  eliminare sovrapposizioni e duplicazioni di controlli” (art. 2).

Novità legislative e attuazioni amministrative

Tra le amministrazioni interessate dalla nuova normativa c’è anche l’Ispettorato Nazionale del Lavoro che, con ammirevole rapidità della quale occorre dare atto, ha emanato, con la nota n. 1357 del 31 luglio 2024, della propria Direzione Giuridica, le prime indicazioni operative per il proprio personale: indicazioni, quanto mai opportune, atteso che, come detto in precedenza, la disposizione è in vigore dal 2 agosto.

Ed è, soprattutto, sull’art. 6 che il D.L.vo n. 103/2024 impatta sulla attività di vigilanza.

Ma, andiamo con ordine partendo dall’articolato il quale afferma che “Salvo che il fatto costituisca reato, per le violazioni per le quali è prevista l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria non superiore nel massimo a 5.000 euro, l’organo incaricato del controlli, nel caso in cui accerti, per la prima volta nell’arco di un quinquennio, l’esistenza di violazioni sanabili, diffida l’interessato a porre termine alla violazione, ad adempiere alle prescrizioni violate e a rimuovere le conseguenze dell’illecito amministrativo, entro un termine non superiore a 20 giorni. In caso di ottemperanza alla diffida, il provvedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze sanate. L’istituto della diffida amministrativa di cui al presente decreto non si applica a violazioni di obblighi che riguardano la tutela della salute, la sicurezza e l’incolumità pubblica e la sicurezza sui luoghi di lavoro”.

Riassumo, quindi, i punti fondamentali che giustificano l’applicazione del nuovo istituto:

1. La diffida amministrativa trova applicazione laddove si è in presenza di una sanzione amministrativa pecuniaria che rientra nell’ambito della legge n. 689/1981;
2. La sanzione amministrativa non deve prevedere, nella misura massima, un importo superiore a 5.000 euro (limite previsto “in astratto” dalla norma): ciò significa che la diffida è inapplicabile, ad esempio, sia alla maxi sanzione per lavoro nero, che alle sanzioni proporzionali, correlate alla durata della violazione, come quelle ex art. 15, comma 4, della legge n. 68/1999;
3. La violazione accertata non deve essersi anche verificata nel quinquennio precedente, cosa che obbliga l’ispettore del lavoro ad un accertamento “a ritroso”;
4. La violazione deve essere materialmente sanabile, con esclusione, quindi, di tutte quelle situazioni in cui l’interesse giuridico non è recuperabile, come, ad esempio, il pagamento delle retribuzioni effettuato con modalità non tracciabili. Essa appare applicabile nelle violazioni amministrative documentali come quelle correlate alla elaborazione del LUL, a meno che l’inosservanza si sia verificata per un periodo superiore a 12 mesi o abbia interessato più di 10 lavoratori, in quanto la sanzione massima risulterebbe superiore a 5.000 euro.

La diffida amministrativa non è, invece, applicabile:

1. Nelle violazioni che riguardano la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro che non sono soltanto quelle previste dal D.L.vo n. 81/2008, la cui rilevanza è in grandissima parte, di natura penale e, quindi, esclusa;
2. Nelle violazioni previste dall’ordinamento come penali (è il caso, ad esempio, della somministrazione illecita o fraudolenta, del distacco illecito, dell’appalto illecito le cui sanzioni sono state riviste dall’art. 29 del D.L. n. 19/2024);
3. Nelle violazioni che derivano dall’adempimento da parte dello Stato Italiano a “vincoli derivanti dall’ordinamento europeo e dal diritto internazionale”. Ciò significa, ad esempio, che la diffida amministrativa non potrà trovare applicazione agli obblighi informativi nei confronti dei lavoratori previsti sia, in origine, dal D.L.vo n. 152/1997 che dal D.L.vo n. 104/2022 che ha introdotto corpose modificazioni, in attuazione della Direttiva Europea n. 2019/1152 ed a quelle in materia di orario di lavoro, la cui disciplina trae origine da una Direttiva Comunitaria.

L’INL si riserva di inviare alle proprie articolazioni periferiche un elenco delle violazioni più ricorrenti alle quali è applicabile la diffida amministrativa e al contempo, nelle more della digitalizzazione ammnistrativa, invita gli ispettori del lavoro che dovessero trovare, a partire dal 2 agosto 2024, situazioni in cui è applicabile la diffida amministrativa, ad invitare il trasgressore a porre termine alla violazione, a sanare le irregolarità ed a ripristinare, se necessario, la situazione “quo ante”, adempiendo alle prescrizioni impartite dagli ispettori del lavoro, entro un periodo non superiore a 20 giorni (i termini concessi sono sospensivi di quelli previsti per la notifica degli estremi della violazione). L’adempimento estingue, senza alcun addebito, la sanzione ma, in caso di mancata osservanza, si seguirà la procedura ordinaria (contestazione dell’illecito entro 90 giorni ex art. 14 della legge n. 689/1981 ed applicazione degli importi sanzionatori ex art. 16).

Altri Principi Contenuti nel D.L.vo n. 103/2024

La Direzione Giuridica dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro ricorda, inoltre, che il soggetto controllato non è responsabile allorquando la violazione sia stata commessa per errore sul fatto non determinato da colpa, cosa non nuova nel nostro ordinamento, atteso che se ne trova una di analogo contenuto nel comma 2 dell’art. 3 della legge n. 689/1981.

Ovviamente, è appena il caso di sottolineare che la diffida amministrativa ex D.L.vo n. 103/2024 non va assolutamente confusa con la diffida ex art. 13 del D.L.vo n. 124/2004 e con la diffida accertativa per crediti patrimoniali.

La nota dell’INL si sofferma anche su altri principi contenuti nel D.L.vo n. 103/2024: è il caso individuato dal comma 3 dell’art. 5 laddove si afferma che fatti salve le richieste dell’autorità giudiziaria o le specifiche segnalazioni di soggetti privati e pubblici (come le denunce ben motivate pervenute negli Ispettorati territoriali del Lavoro), i casi previsti dal diritto dell’Unione Europea, i controlli in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro o nelle situazione di rischio ove occorre intervenire immediatamente, le amministrazioni sono tenute a programmare gli interventi con intervalli temporali correlati alla gravità dei rischi (ma la maggior parte degli interventi degli ispettori del lavoro sono correlati a situazioni di sicurezza sul lavoro ed a situazioni di rischio).

C’è, infine, un altro passaggio, nel comma 6 dell’art. 5 laddove si ipotizza uno strumento, sostanzialmente analogo, alla c.d. “lista di conformità” disciplinata dall’art. 29, commi 7, 8 e 9 del D.L. 19/2024: quest’ultima, viene considerata “norma speciale” dall’INL (ma si attendono ancora disposizioni operative per la piena applicazione), per cui i contenuti del predetto comma non si dovrebbero applicare.

Da ultimo, una breve considerazione: occorrerà verificare quale sarà l’effettivo impatto su tutte le Amministrazioni pubbliche (Ministeri, Regioni, ecc.) in un’ottica di rapporto con il cittadino con il quale si intendono sanare violazioni di natura, tutto sommato, lieve. Per quel che concerne, invece, i compiti assegnati agli organi di vigilanza sul lavoro, in ragione delle numerose eccezioni, giustamente previste, perché correlate alla tutela di interessi primari del lavoratore, l’utilizzo effettivo della diffida amministrativa, dovrebbe essere molto limitato.